อนาคตของผู้ถูกบังคับให้ย้ายถิ่นในอาเซียน

Click here for English version of the article

พ.ศ. 2560 นี้ถือเป็นปีครบรอบ 50 ปีของการก่อตั้งสมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (อาเซียน)ประจวบเหมาะกับเป็นปีที่ประเทศฟิลิปปินส์รับตำแหน่งประธานอาเซียน พร้อมเป็นเจ้าภาพจัดงานประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนภายใต้หัวข้อ  “ร่วมสร้างความเปลี่ยนแปลง และมีส่วนร่วมในประชาคมโลก” (Partnering for Change, Engaging the World)   คำถามสำคัญคือ เมื่อเวลาผ่านไปครึ่งศตวรรษ การรวมตัวของอาเซียนส่งผลดีขึ้นหรือไม่ อย่างไร?  โดยรวมแล้ว อาเซียนมีความคืบหน้าค่อนข้างดีในหลาย ๆ ด้าน รวมทั้งด้านความพยายามในการบูรณาการระดับภูมิภาค, การลดช่องว่างของการพัฒนา, การธำรงรักษาความสงบสุขและการปรับปรุงภูมิทัศน์เชิงสังคมทั่วภูมิภาค   

อย่างไรก็ตาม ความคืบหน้านี้ไม่ถือเป็นความคืบหน้าในทุกๆ ด้าน กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ไม่ได้คืบหน้าแบบครอบคลุมทั้งหมด  ยังมีหลายส่วนของประชากรกลุ่มเปราะบางที่ยังถูกละเลย ไม่ได้ถูกรวมเข้าไว้ในกระบวนการการบูรณาการ หนึ่งในหลายๆ ส่วนที่ถูกละเลยคือ ประชากรผู้ถูกบังคับให้ย้ายถิ่นหรือที่เรียกกันกว้างๆ ในที่นี้ว่า ผู้ลี้ภัยและผู้แสวงหาที่พักพิงหลบภัย  ในปี พ.ศ. 2558 มีผู้ลี้ภัยและผู้แสวงหาที่พักพิงหลบภัยที่จดทะเบียนในประเทศกัมพูชา, อินโดนีเซีย, มาเลเซีย, ไทย และ ฟิลิปปินส์ จำนวนทั้งสิ้น 284,949 คน (ข้อมูลจากสำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ หรือ UNHCR, 2017).  แต่ไม่มีการบันทึกจำนวนผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นที่จดทะเบียนในประเทศสมาชิกอื่นๆ ของอาเซียนในปี พ.ศ. 2558

คำถามง่ายๆ ที่ต้องการคำตอบ คือ ผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นที่แสวงหาที่พักพิงหลบภัยในประเทศสมาชิกอาเซียนต่างๆ ได้ถูกนับรวมไว้ในสำมะโนประชากรของประเทศนั้นๆ หรือไม่? พวกเขาเป็นส่วนหนึ่งของจำนวนประชากรอาเซียนเกือบ 630 ล้านคน หรือไม่?  หากคำตอบคือ ไม่  เป็นไปได้ว่าพวกเขาจะถูกแยกออกจากโครงการริเริ่มพัฒนาระดับชาติต่างๆ โดยมิต้องพูดถึงโครงการริเริ่มบูรณาการในระดับภูมิภาค

ในขณะเดียวกัน จำนวนผู้หลบหนีคดีไม่มีแนวโน้มลดลงในอนาคตอันใกล้ เนื่องจากความไม่แน่นอนทางภูมิศาสาตร์การเมือง, สงครามกลางเมืองต่างๆ ที่ยังดำเนินอยู่, การแทรกแซงทางทหาร และการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่เกิดขึ้นในเกือบทุกภาคส่วนของโลก แนวโน้มการอพยพแบบถูกบังคับให้ย้ายถิ่นมีการเปลี่ยนแปลงในลักษณะที่ผิดแปลกไปจากเดิม อันเป็นผลจากโลกาภิวัฒน์, ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี และคมนาคมที่มีการเชื่อมต่อกันอย่างสะดวก  ดังนั้นอาเซียนจึงไม่ได้เป็นสวรรค์สำหรับผู้ถูกบังคับให้ย้ายถิ่นอีกต่อไป ไม่เพียงแต่จากประเทศสมาชิกในกลุ่มอาเซียนเท่านั้น แต่ยังรวมถึงจากประเทศในภูมิภาคและทวีปอื่นๆ ด้วย

ตัวอย่างเช่น  ในจำนวนประชากรผู้ถูกบังคับให้ย้ายถิ่นทั้งหมด 65. 3 พันล้านคน มีเพียงร้อยละ 14 ที่อยู่ในประเทศแถบเอเชียและเอเชียแปซิฟิก ส่วนใหญ่ (ร้อยละ 53) มาจากประเทศหลักๆ 3 ประเทศ คือ โซมาเลีย, อัฟกานิสถานและซีเรีย (UNHCR, 2017).  ประเทศสมาชิกในกลุ่มอาเซียนจะมีวิธีรับมือกับแนวโน้มนี้อย่างไรนั้นขึ้นกับความมุ่งมั่นและความรับผิดชอบร่วมของประเทศสมาชิกแต่ละประเทศในการทำให้ภูมิภาคนี้เป็น “บ้าน” สำหรับทุกๆ คน

บทความนี้มุ่งถกประเด็นหาแนวทางเพื่อให้ความพยายามในการบูรณาการระดับภูมิภาคของอาเซียนเป็นผลสำเร็จแบบ “ครอบคลุม” อย่างแท้จริง ซึ่งจะเป็นหลักประกันให้ผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นในภูมิภาคนี้มีอนาคตที่ดีขึ้น โดยบทความนี้ทบทวนสิ่งที่อาเซียนและประเทศสมาชิกมุ่งมั่นสัญญาในอดีต  ประเมินประสบการณ์ในอดีตว่าจะสามารถชี้นำให้อาเซียนและประเทศสมาชิกบริหารจัดการสถานการณ์ของผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นในปัจจุบันได้มากน้อยเพียงใด?   ที่สำคัญ ทำอย่างไรอาเซียนและประเทศสมาชิกจึงจะสามารถรับมือกับสถานการณ์นี้ในอนาคตได้อย่างดีที่สุด?

แนวทางระดับภูมิภาคในการรับมือกับผู้ลี้ภัยชาวอินโดจีน

แนวทางระดับภูมิภาคในการรับมือกับการอพยพครั้งใหญ่ของผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นในแถบภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ไม่ใช่เรื่องใหม่  ประเทศสมาชิกผู้ร่วมก่อตั้งอาเซียน ได้แก่ อินโดนีเซีย, มาเลเซีย, ฟิลิปปินส์, สิงคโปร์และไทย ล้วนมีประสบการณ์ในการให้ที่พักพิงแก่ผู้ลี้ภัยชาวอินโดจีนกว่าครึ่งล้านคนในช่วงหลังทศวรรษที่ 1970 และต่อเนื่องมาจนถึงต้นทศวรรษที่ 1990

ประเทศสมาชิกแต่ละประเทศต่างมีความรับผิดชอบร่วมกัน ประเทศมาเลเซีย, ไทยและอินโดนีเซียมีบทบาทมากในการให้พื้นที่และมอบโอกาสแก่ผู้ลี้ภัยชาวอินโดจีนในการแสวงหาที่พักพิงชั่วคราวก่อนย้ายไปยังประเทศที่สามหรือถูกส่งกลับภูมิลำเนาเดิม 

ประเทศสิงคโปร์ แม้ว่าจะมีพื้นที่จำกัด แต่ยังมุ่งมั่นให้ที่พักพิงแก่ผู้ลี้ภัยจำนวนกว่า 900 คนในปี พ.ศ. 2522 และ 480 คนในปี พ.ศ. 2525  (UNHCR, 2017).  ทำนองเดียวกัน แม้ว่าฟิลิปปินส์เป็นประเทศที่ห่างจากประเทศอื่นๆ แต่ยังให้ที่พักพิงแก่ผู้ลี้ภัยกว่า 5,300 คน เมื่อ พ.ศ. 2522 และเพิ่มจำนวนเกือบสี่เท่าเป็น 20,300 คนในปี พ.ศ. 2523 (UNHCR, 2017). 

พันธสัญญานี้ไม่ได้ทำขึ้นโดยปราศจากการคำนึงถึงความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจริงและเงื่อนไขในอนาคตอื่นๆ ที่มีต่ออาเซียนและประเทศสมาชิก อาเซียนยอมรับอย่างเต็มเปี่ยมว่าพันธสัญญานี้จะสร้างแบบอย่าง และจะทำให้เกิด “ปรากฏการณ์แรงดึงดูดผู้ลี้ภัย”  ให้หันมาพึ่งประเทศสมาชิกมากยิ่งขึ้นในอนาคต  

ประเทศสมาชิกแต่ละประเทศยังตระหนักดีว่าพันธสัญญานี้จะสร้างปัญหาสังคมภายใน, ค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้น ตลอดจนเพิ่มภาระด้านบริหารจัดการให้กับหน่วยงานรัฐผู้รับผิดชอบการย้ายถิ่นของผู้ลี้ภัยที่ประสานงานโต้ตอบกับองค์กรระดับนานาชาติ (Suhrke, 1980).

แม้มีอุปสรรคหลายประการ พันธสัญญาร่วมในการมอบแหล่งพักพิงชั่วคราวให้กับผู้ลี้ภัยชาวอินโดจีนแสดงให้เห็นจุดยืนร่วมของอาเซียนและผลงานด้านบวกในการรับมือกับสถานการณ์การถูกบังคับลี้ภัยที่ซับซ้อนและมีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องอย่างมาก  มีข้อสังเกต 3 ประการที่อธิบายถึงสาเหตุที่พันธสัญญานี้บรรลุผลสำเร็จในช่วงปลายทศวรรษที่ 1970 ถึงต้นทศวรรษที่ 1990 แต่ความสำเร็จอาจไม่สามารถเกิดขึ้นซ้ำได้อีกในสถานการณ์ปัจจุบัน

ประการแรกคือ ได้รับพันธสัญญาและความช่วยเหลืออย่างมากจากประเทศที่สาม เช่น สหรัฐอเมริกาและองค์กรนานาชาติต่างๆ ในการแบ่งเบาภาระของประเทศอาเซียนที่มอบแหล่งพักพิง ด้วยการรับผู้อพยพไปตั้งรกรากใหม่อย่างรวดเร็วพร้อมมอบความช่วยเหลือด้านการเงินจำนวนมาก

ตัวอย่างเช่น ในช่วง พ.ศ. 2522-2523 มีโควต้าส่งผู้อพยพไปยังประเทศที่สามเพิ่มขึ้นถึง 23,000 คน ซึ่งจำนวน 2 ใน 3 เดินทางไปยังสหรัฐฯ   ทางด้านการเงิน องค์กรนานาชาติต่างๆ ใช้เงินราว 100 ล้านเหรียญสหรัฐ ในการบริหารจัดการประชากรผู้อพยพในประเทศไทยช่วง 6 เดือน ระหว่างตุลาคม พ.ศ. 2522  ถึงมีนาคม พ.ศ. 2523  ในขณะที่สำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (UNHCR) จัดสรรงบประมาณ 30 ล้านเหรียญสหรัฐเพื่อดำเนินงานในมาเลเซีย (Suhrke, 1980).

ด้วยพันธสัญญาดังกล่าวจากสหรัฐฯ, องค์กรนานาชาติและองค์กรระหว่างรัฐบาลต่างๆ ทำให้จำนวนผู้ลี้ภัยที่แสวงหาแหล่งพักพิงชั่วคราวในประเทศสมาชิกอาเซียนลดลงอย่างรวดเร็ว ในขณะเดียวกันได้ช่วยลดภาระค่าใช้จ่ายให้กับประเทศผู้ให้ที่แหล่งพักพิงอีกด้วย

ประการที่สอง เวียดนาม (ประเทศต้นทางของผู้ลี้ภัยชาวอินโดจีนจำนวนส่วนใหญ่) ไม่ได้เป็นสมาชิกอาเซียนจนกระทั่งปี พ.ศ. 2538 ดังนั้นพันธสัญญาร่วมระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียนในการให้แหล่งพักพิงผู้ลี้ภัยชาวอินโดจีนยังไม่ได้เป็นประเด็นหลักในกรอบคิดอันมีหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของประเทศสมาชิก

ประการที่สาม ความเต็มใจของประเทศสมาชิกอาเซียนในการรับความเสี่ยงและรับผิดชอบร่วมกันในการมอบแหล่งพักพิงชั่วคราวเกิดขึ้นเพื่อรักษาความสัมพันธ์อันดีกับสหรัฐฯ ด้วยจุดประสงค์ที่ชัดเจนในการถ่วงดุลอิทธิพลของจีนและโซเวียตที่แผ่ขยายในภูมิภาคนี้

ข้อสังเกตสามประการดังกล่าวเป็นปัจจัยที่ช่วยให้อาเซียนและประเทศสมาชิกในอดีตร่วมกันรับมือกับสถานการณ์ผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นอย่างแข็งขัน

พันธะผูกพันทางกฎหมายในยุคแห่งความไม่แน่นอน

ปัจจุบันอาเซียนประกอบด้วยประเทศสมาชิก 10 ประเทศ รวมทั้งประเทศที่เคยเป็นต้นทางของผู้ลี้ภัยในช่วงแรก เช่น กัมพูชา, สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว, พม่า และเวียดนาม เพื่อเสริมสร้างความพยายามในการร่วมบูรณาการให้เข้มแข็งยิ่งขึ้น ผู้นำอาเซียนจาก 10 ประเทศร่วมประชุมกันที่ประเทศสิงคโปร์ ในปี พ.ศ. 2550 พร้อมลงนามและเป็นสักขีพยานในการสร้างกฎบัตรอาเซียน ซึ่งกลายเป็นเอกสารสำคัญที่มีผลผูกมัดในเชิงกฎหมายสำหรับอาเซียน     

การออกกฎบัตรอาเซียนนี้นับเป็นผลของพันธสัญญาทางการเมืองร่วมที่ทำขึ้นใหม่อีกครั้งเพื่อเสริมกระบวนการสร้างชุมชนให้แข็งแกร่ง กฎบัตรอาเซียนนี้ยังปูทางให้กับบทบาทและอำนาจที่เพิ่มขึ้นของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของประเทศอาเซียนและการแผ่ขยายขององค์กรอาเซียนที่เกี่ยวข้องกับเรื่องสิทธิมนุษยชน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง คณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights หรือ AIHCR) และคณะกรรมาธิการอาเซียนว่าด้วยการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิสตรีและสิทธิเด็ก (ASEAN Commission on the Promotion and Protection of the Rights of Women and Children หรือ ACWC)

สถาบันสิทธิมนุษยชนระดับภูมิภาคเหล่านี้มีหน้าที่ส่งเสริมและปกป้องสิทธิ์ของประชากรอาเซียนตามหลักปฏิญญาอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (ASEAN Human Rights Declaration หรือ AHRD), กฏบัตรอาเซียน รวมทั้งปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (Universal Declaration of Human Rights หรือ UDHR)   แต่ในเอกสารสำคัญๆ ของอาเซียนเหล่านี้ไม่ได้กล่าวเจาะจงคำว่า “ผู้ลี้ภัย”, “ผู้แสวงหาที่พักพิงหลบภัย”, หรือ “ผู้ถูกบังคับย้ายถิ่น” ซึ่งต่างจากกฎบัตรว่าด้วยสิทธิพื้นฐานของสหภาพยุโรป

สาเหตุที่เอกสารสำคัญของอาเซียนไม่ได้กล่าวเจาะจงคำเหล่านี้ เนื่องจากบางประเทศในกลุ่มสมาชิกไม่ได้ลงนามในสัตยาบัน ยกเว้นกัมพูชา (พ.ศ. 2535) และฟิลิปปินส์ (พ.ศ. 2524) ที่ให้สัตยาบันในอนุสัญญาว่าด้วยผู้ลี้ภัย พ.ศ.2494 (the 1951 Refugee Convention) และพิธีสารว่าด้วยสถานะของผู้ลี้ภัย พ.ศ.2510 (1967 Protocol)  ประเทศสมาชิกที่เหลืออื่นๆ ยังไม่พร้อมและยังไม่ได้แสดงเจตจำนงลงนามสัตยาบันแม้ว่าในอดีตจะมอบคำมั่นสัญญาในเชิงบวก

ในระดับประเทศ คำว่า “ผู้ลี้ภัย” ไม่ได้รับการยอมรับและอ้างถึงอย่างเป็นทางการในกฎหมาย, นโยบายและกระบวนการบริหารจัดการของบรรดาประเทศที่ไม่ได้เป็นรัฐภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยผู้ลี้ภัย พ.ศ.2494 รวมทั้งประเทศไทย, มาเลเซียและอินโดนีเซีย นอกจากการขาดความมุ่งมั่นร่วมทางการเมืองในอาเซียนแล้ว ยังมีข้อสังเกตประการอื่นๆ ซึ่งบ่งบอกสาเหตุที่ประเทศสมาชิกลังเลใจที่จะให้คำมั่นในสัญญาที่มีข้อผูกมัดทางกฎหมายในการรับมือกับสถานการณ์การถูกบังคับย้ายถิ่นในภูมิภาค

ประการแรก ยุคหลังสงครามเย็นเป็นช่วงที่มีภัยคุกคามความมั่นคงชุกชุม ซึ่งทำให้ประเทศต่างๆ อ่อนแอลงและต้องเผชิญกับความเสี่ยงด้านความมั่นคงระหว่างประเทศ   รวมถึงภัยที่เกิดจากการก่อการร้าย และกิจกรรมทางการทหาร, การลักลอบเข้าเมือง, การค้ามนุษย์ ตลอดจนการค้ายาเสพติดและการลักลอบขนอาวุธ ภัยเหล่านี้ล้วนเชื่อมโยงกับการย้ายถิ่นของผู้ลี้ภัยในภูมิภาคนี้

ความซับซ้อนของภัยคุกคามเหล่านี้เป็นเหตุให้ประเทศสมาชิกอาเซียนปัองกันตัวเองมากเกินไป และผลที่ตามมาคือไม่เต็มใจให้คำมั่นในพันธสัญญาที่มีข้อผูกมัดทางกฎหมายในการรับมือกับสถานการณ์ผู้ถูกบังคับย้ายถิ่น   อย่างไรก็ตาม บางประเทศในกลุ่มสมาชิกอาเซียน เช่น ไทย, มาเลเซีย และ อินโดนีเซียอ้างว่าแม้จะไม่มีพันธสัญญาตามกฎหมาย ก็สามารถให้การปกป้องผู้ลี้ภัยในขั้นพื้นฐานได้ รวมทั้งยังยึดหลักการไม่ส่งผู้ลี้ภัยกลับไปยังดินแดนที่ชีวิตและเสรีภาพของพวกเขาจะถูกคุกคามบนพื้นฐานด้านสิทธิมนุษยชน    

ประการที่สอง ยุคหลังสงครามเย็นนับเป็นจุดเปลี่ยนทิศทางใหม่ของการถูกบังคับให้ย้ายถิ่นโดยเฉพาะจากภูมิภาคทวีปอื่นๆ เข้ามายังประเทศอาเซียน แม้ว่าจำนวนผู้ลี้ภัยที่แสวงหาแหล่งพักพิงในประเทศสมาชิกอาเซียนลดลงเกือบสองเท่า จาก 437, 530 คนเมื่อ พ.ศ. 2523 เหลือเพียง 284,949 คน เมื่อพ.ศ. 2558 (UNHCR, 2017) แต่ผู้ลี้ภัยเหล่านี้มีสัญชาติ (ภูมิหลัง) หลากหลายกว่าที่ผ่านมา ตัวอย่างเช่น มาเลเซียปัจจุบันเป็นประเทศให้แหล่งพักพิงแก่พลเมืองผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นที่มาจากประเทศคองโก, แอลจีเรีย, กินี, เอธิโอเปีย, อิหร่าน, อิรัก, เคนยา, คูเวต, รวันดา และ เซเนกัล (นอกเหนือจากพม่า)  (UNHCR, 2017).

ทิศทางการถูกบังคับย้ายถิ่นในทำนองเดียวกันนี้เกิดขึ้นในประเทศไทยและอินโดนีเซียเช่นกัน โดยปรากฏสัญชาติใหม่ๆ ของประชากรผู้อพยพ เมื่อเทียบกับช่วงก่อนทศวรรษที่ 1990  โดยรวมแล้ว ร้อยละ 11.3% (32,127 คน) ของจำนวนผู้ลี้ภัยที่จดทะเบียนในประเทศอาเซียนทั้งหมด 284,949 คน เป็นผู้ลี้ภัยจากประเทศนอกอาเซียน ในจำนวนนี้ส่วนใหญ่มาจากเอเซียตะวันตก, เอเซียใต้ และประเทศในทวีปแอฟริกา ข้อมูลนี้บ่งชี้ว่าวาระการถูกบังคับให้ย้ายถิ่นเป็นเรื่องท้าทายอย่างยิ่งสำหรับอาเซียนในอนาคต

การสร้างอนาคตที่ดีกว่าให้กับผู้ถูกบังคับย้ายถิ่น

ประสบการณ์ในอดีตและสถานการณ์ในปัจจุบันไม่มีทีท่าว่าจะคาดการณ์อนาคตของผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นในภูมิภาคนี้ได้ ยิ่งไปกว่านั้นในยุคแห่งความไม่แน่นอนทางภูมิรัฐศาสตร์ มีความเหลื่อมล้ำทางการพัฒนาและความไม่เสมอภาคมากขึ้น หนทางที่ดีที่สุดในการคาดการณ์อนาคตของผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นในภูมิภาคนี้คือการสร้างอนาคตขึ้นเอง แต่การสร้างอนาคตใหม่นั้นจำเป็นต้องมีภาวะผู้นำที่แข็งแกร่ง ความผูกพันมั่นหมายทางการเมือง ตลอดจนความสมัครใจของอาเซียน และประเทศสมาชิกในการแบ่งเบาภาระและความรับผิดชอบร่วมกัน   

ความมุ่งมั่นระดับภูมิภาคในการรับมือกับสถานการณ์ผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นจะประสบความสำเร็จเป็นรูปธรรมได้ในกรณีเดียวเท่านั้นเมื่อประเทศสมาชิกส่วนใหญ่มีจุดยืนและให้คำมั่นชัดเจน แต่กรณีเช่นนี้ยังไม่เคยเกิดขึ้นในอาเซียนจวบจนทุกวันนี้ ประเทศสมาชิกโดยเฉพาะประเทศที่รับผู้ลี้ภัยไว้มากที่สุด เช่นไทย มาเลเซีย และอินโดนีเซีย ควรแสดงบทบาทนำในการเปลี่ยนแนวทางการรับมือจากการให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม ไปเป็นการให้คำมั่นสัญญาแบบมีข้อผูกมัดทางกฎหมายเพื่อมอบความคุ้มครองอย่างเป็นรูปธรรมและยั่งยืนให้กับพลเมืองผู้ถูกบังคับย้ายถิ่น

ความหวาดกลัวว่าหากยอมปฏิบัติตามกฎหมายอาจต้องเจอกับเงื่อนไขที่ไม่คาดคิดนั้น ไม่ควรเป็นปัจจัยหยุดยั้งประเทศทั้งหลายในการลงนามให้สัตยาบันในอนุสัญญาผู้ลี้ภัย พ.ศ. 2494 เนื่องจากแรงจูงใจของผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นไม่ได้ขึ้นอยู่กับสถานะการลงนามในสัตยาบันของประเทศสมาชิก ตัวอย่างเช่น มาเลเซียไม่ได้ลงนามในสัตยาบันอนุสัญญาฉบับดังกล่าว และไม่ยอมรับสถานะผู้ลี้ภัยในประเทศ แต่จำนวนผู้แสวงหาแหล่งพักพิงในมาเลเซียเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ จาก 5,412 คนในปี พ.ศ. 2543 เป็น 154,486 คนในปี พ.ศ. 2558 ( UNHCR, 2017)

ข้อมูลข้างต้นชี้ให้เห็นถึงความไม่ค่อยสัมพันธ์กันระหว่างสถานะในการลงนามในสัตยาบันอนุสัญญาผู้ลี้ภัย พ.ศ.2494 ของแต่ละประเทศกับ “ปรากฏการณ์แรงดึงดูดผู้ลี้ภัย”  นอกเหนือจากปัจจัยด้านภูมิศาสตร์และโอกาสที่จะได้ประโยชน์จากกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่างๆ รวมถึงการเข้าสู่ตลาดแรงงานอย่างไม่เป็นทางการในมาเลเซีย, ไทย และอินโดนีเซีย การให้ความคุ้มครองขั้นพื้นฐานแก่ผู้ลี้ภัยเป็นปัจจัยหลักที่ดึงดูดผู้แสวงหาแหล่งพักพิงให้เข้ามาหลบภัยในประเทศเหล่านี้ แม้จะไม่มีพันธะผูกพันตามกฎหมาย

อาเซียนและประเทศสมาชิกควรตระหนักถึงแรงจูงใจ (ปัจจัยผลักดัน) ที่อยู่เบื้องหลังผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นซึ่งไม่มีทางเลือกมากมายนักที่ต้องออกจากภูมิลำเนาเดิมเพื่อแสวงหาความคุ้มครองจากนานาประเทศ ภายใต้สภาพเช่นนี้ผู้ลี้ภัยต้องแสวงหาหนทางไปให้ถึงประเทศเหล่านี้ ด้วยการเสี่ยงชีวิต ยอมให้เครือข่ายที่ไร้ความรับผิดชอบลักลอบพาเข้าเมือง และยอมถูกเอาเปรียบจากเจ้าหน้าที่ผู้ใช้กฎหมายที่ไม่ซื่อสัตย์บางกลุ่ม

ในระดับชาติ ประเทศสมาชิกแต่ละประเทศควรเสริมสร้างการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมและกระบวนการทางปกครอง เพื่อสร้างหลักประกันให้ผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นเข้าถึงสิทธิและความจำเป็นขั้นพื้นฐานอย่างเท่าเทียมกันขณะหาที่ลี้ภัย  สมาชิกภาคประชาสังคม รวมทั้งองค์กรแพทย์ ศาสนา และองค์กรด้านสิทธิมนุษยชน ควรมีอำนาจเพียงพอโดยควรได้รับการสนับสนุนเงินทุนและความเชี่ยวชาญ เพื่อให้แต่ละองค์กรปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ส่วนหน่วยงานรัฐบาลต่างๆ ที่เกี่ยวข้องควรประสานงานกับภาคประชาสังคมอย่างใกล้ชิด เพื่อเข้าถึงและให้ความช่วยเหลือผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นได้อย่างเหมาะสม

ความเต็มใจของประเทศสมาชิกในการปฏิบัติตามพันธสัญญาเหล่านี้ จะส่งอิทธิพลต่อเนื่องไปถึงประเทศสมาชิกอื่นๆ ให้ปฏิบัติแบบเดียวกัน ดังจะเห็นได้จากวิธีการที่รัฐบาลอินโดนีเซีย มาเลเซีย และไทย แข่งขันกันเองโดยไม่ได้ตั้งใจในรับมือกับวิกฤติโรฮิงญาช่วงปลาย พ.ศ. 2559 การแข่งขันทางการทูตเช่นนี้เป็นเรื่องที่ไม่เสียหาย อย่างไรก็ตามวิธีนี้ไม่ได้ก่อให้เกิดพันธสัญญาอย่างเป็นรูปธรรมในระดับชาติของทั้งสามประเทศ  ในกรณีที่ประเทศสมาชิกไม่ได้ให้คำมั่นสัญญาในระดับชาติ อาเซียนควรจะแสดงบทบาทใด และด้วยวิธีใด?             

เมื่อ พ.ศ. 2552 อาเซียนจัดตั้งคณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (AICHR)  เพื่อทำหน้าที่ส่งเสริมและคุ้มครองด้านสิทธิมนุษยชน ในปฏิญญาอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน มาตรา 16 กำหนดไว้ว่า อาเซียนและประเทศสมาชิกต้องให้คำมั่นสัญญาเพื่อเป็นหลักประกันแก่ผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นในการแสวงหาที่พักพิง    คณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (AICHR หรือเอไอซีเอชอาร์) มีอำนาจหน้าที่ในการพัฒนายุทธศาสตร์ระดับภูมิภาค กระตุ้นให้ประเทศสมาชิกลงนามในสัตยาบันอนุสัญญาผู้ลี้ภัย พ.ศ. 2494 เพื่อเสริมสร้างพันธกรณีอันเกี่ยวเนื่องกับการรับรองสิทธิในการแสวงหาที่พักพิงของผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นให้มีพลังมากยิ่งขึ้น ในฐานะส่วนหนึ่งของอาเซียนที่ทำหน้าที่จัดประชุมเป็นประจำทุกปี เอไอซีเอชอาร์ ควรมีวาระถาวรว่าด้วยผู้ถูกบังคับย้ายถิ่น และผลักดันวาระนี้ให้อยู่ในแผนโครงการหลักและแผนปฏิบัติการระยะ 5 ปี

การขยายตัวของผู้ลี้ภัยที่มาจากประเทศนอกอาเซียนชี้ให้เห็นว่า เรื่องนี้ไม่ได้เป็นเรื่องภายในภูมิภาคที่แก้ไขด้วยวิธีการภายในแต่เพียงอย่างเดียวได้อีกต่อไป อาเซียนและเอไอซีเอชอาร์ ควรแสวงหาหนทางสร้างความร่วมมือเชิงยุทธศาสตร์ว่าด้วยเรื่องผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นโดยเฉพาะ โดยร่วมมือกับสหภาพแอฟริกา, คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนและสิทธิประชาชนแอฟริกา (เอซีเอชพีอาร์) และองค์การความร่วมมืออิสลาม (โอไอซี)

นอกเหนือจากการใช้ประโยชน์จากกลไกสิทธิมนุษยชนในภูมิภาคที่มีอยู่ก่อนแล้ว อาเซียนควรจัดให้มีเวทีที่ยั่งยืนและเป็นรูปธรรมมากขึ้น เพื่อหารือปัญหาที่เกี่ยวข้องกับผู้ถูกบังคับย้ายถิ่น นอกเหนือจากสามเสาหลักของประชาคมอาเซียน ด้วยตรรกะธรรมดาที่ว่า ผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับหลายมิติ ทั้งการเมือง-ความมั่งคง, การบูรณาการทางเศรษฐกิจและสังคม-วัฒนธรรม ดังนั้นจึงควรมีเสาหลักที่ 4 ของประชาคมอาเซียนขึ้นเพื่อหารือกันถึงทางออกสำหรับเรื่องที่เกี่ยวข้องกับทั้งสามเสาหลัก เช่น ปัญหาผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นนี้

กล่าวโดยสรุป ประชากรผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นเป็นส่วนหนึ่งของสังคมอาเซียนโดยปริยายมาตั้งแต่ยุควิกฤติผู้ลี้ภัยอินโดจีนช่วงปลายทศวรรษที่ 1970 จนถึงโศกนาฏกรรมของชาวโรฮิงญาเมื่อไม่นานมานี้ การรับมือของนานาชาติแบบไม่มีเสถียรภาพในลดภาระให้กับประเทศผู้ให้แหล่งพักพิงชี้ให้เห็นว่า ผู้ถูกบังคับให้ย้ายถิ่นส่อเค้าอยู่ใน “สถานการณ์ยืดเยื้อ” รอคอยการแก้ไขแบบยั่งยืนที่สอดคล้องกับความต้องการของตน

ในขณะที่อาเซียนมุ่งมั่นเสริมสร้างความพยายามบูรณาการระดับภูมิภาค พร้อมให้คำมั่นว่าจะรวมกันอย่างแท้จริง โดยยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง และให้ความสำคัญกับประชาชน อาเซียนและประเทศสมาชิกต้องเปิดโอกาสและเสริมพลังให้กับประชากรผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นให้เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการบูรณาการในภูมิภาค จำนวนผู้ลี้ภัยจากนอกประเทศอาเซียนที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ยังแสดงถึงความจำเป็นในการวิเคราะห์แนวโน้มผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นที่กำลังเกิดขึ้นนี้ เพื่อรวมเข้าไว้ในวาระระดับภูมิภาคและโครงการบูรณาการใหม่ๆ  ด้วยพื้นฐานเหตุผลดังกล่าว เป็นการดีกว่าที่จะจัดการและหลอมรวมคนกลุ่มนี้ แทนที่จะเพิกเฉยต่อการอาศัยอยู่ในประเทศของพวกเขา หากทำได้เช่นนี้ ผู้ถูกบังคับย้ายถิ่นไม่ว่าจะมีสัญชาติใด ย่อมสามารถทำประโยชน์ให้กับประเทศที่ให้แหล่งพักพิง มีส่วนร่วมในการบูรณาการระดับภูมิภาค และสร้างอนาคตของตนเองได้

ข้อมูลอ้างอิง

Association of Southeast Asian Nations (ASEAN). 2016. ASEAN Statistical Leaflet – Selected Key Indicators 2016. ค้นคว้าเมื่อวันที่ 26 มีนาคม 2560 จากhttp://asean.org/storage/2012/05/ASEAN_Stats_Leaflet2016_web.pdf

Suhrke, Astri. 1980. Indochinese Refugees: The Impact of First Asylum Countries and Implications for American Policy [A Study Prepared for the Use of the Joint Economic Committee Congress of the United States, November 1980]. ค้นคว้าเมื่อวันที่ 12 มีนาคม 2560 จากfrom https://www.jec.senate.gov/public/index.cfm/1980/12/report-2b9a3aa8-525f-407a-86ba-2e6b4171e90e

United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR). 2017. Population Statistics, 1979-2015. Retrieved on 23 March 2017 ค้นคว้าเมื่อวันที่ 23 มีนาคม 2560 จากfrom http://popstats.unhcr.org/en/overview

Note: This article was translated from English into Thai by Ms. Aree Chaisatien